English version – Sustainable Public Management Guide (GPS)
Apresentação
O mundo atravessa um período de rápidas transformações socioeconômicas, ambientais, tecnológicas e culturais, acompanhadas por intensa urbanização e pela forte sensação de que há uma crise de governança e de valores para alcançar uma visão de futuro capaz de enfrentar os desafios que se colocam neste ritmo acelerado. O Brasil está inserido diretamente neste contexto.
Uma das mais difícieis questões que desafiam o Brasil e tantos outros países é: como equilibrar o desenvolvimento econômico com a sustentabilidade ambiental e a justiça social, por meio de uma governança transparente e democrática?
Para a construção desta resposta, não cabem mais escolhas que abordem o problema de forma fragmentada ou parcial – a questão é complexa e deve ser enfrentada de forma sistêmica e horizontal. Não há o que deixar de lado momentaneamente para tentar resolver depois. A crise socioeconômica mundial precisa ser solucionada dentro dos limites naturais que o próprio planeta impõe, revertendo tendências de mudanças climáticas extremas e de esgotamento dos recursos naturais, além de superar a inaceitável desigualdade social. Portanto, deve-se ter em conta que a dimensão temporal do problema é real, e que não há mais tempo a perder.
Mas, se por um lado há um mal-estar social com os efeitos provocados por essa crise
sistêmica, por outro abrem-se oportunidades criativas que permitem um volume de compartilhamento de informações, conhecimentos e experiências práticas, por meio de novas ferramentas tecnológicas, em tempo real. A disseminação de tais ferramentas virtuais está levando à formação de grandes redes organizadas ao redor do mundo que buscam soluções efetivas e inovadoras à complexidade do processo em curso.
Desde 2011, a Rede Nossa São Paulo, a Rede Social Brasileira por Cidades Justas, Democráticas e Sustentáveis e o Instituto Ethos, em parceria com diversas outras organizações e redes nacionais e internacionais, disponibilizam um conjunto de ferramentas para contribuir com a construção dessa visão de futuro aliada a processos transparentes e participativos: o Programa Cidades Sustentáveis. Um programa em constante construção, mas que tem como ponto de partida a constatação de que é possível, necessário e urgente implementar um novo paradigma de desenvolvimento.
É possível porque o Programa Cidades Sustentáveis alia a ideia de mudança às oportunidades e experiências que já estão disponíveis para serem colocadas em prática na construção dessa mudança. É necessário porque, nas últimas décadas, construiu-se um consenso mundial de que nosso modelo de desenvolvimento vem causando uma sistemática destruição dos recursos do planeta, colocando em risco a continuidade da própria espécie humana. E é urgente porque também há um consenso de que a capacidade de governança e enfrentamento da crise socioambiental planetária ainda não correspondem à velocidade do processo de destruição dos recursos naturais e das mudanças climáticas em curso.
O sistema ONU vem atuando mais fortemente neste sentido, buscando mobilizar seus quase 200 estados-membros a assumirem a gravidade do diagnóstico e a se comprometerem com acordos e metas que deem respostas globais e concretas para a humanidade e a crise planetária.
OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A COP-21
Em setembro de 2015, a ONU aprovou um conjunto de metas que vinham sendo elaboradas desde 2012 no âmbito da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável -(Rio+20): os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável-ODS (Agenda 2030), contendo 17 objetivos globais e 169 metas para promover a inclusão social, o desenvolvimento sustentável e a governança democrática em todo o mundo entre 2016 e 2030. Estas metas serão acompanhadas por um conjunto de indicadores para que governos, sociedade civil e empresas revejam suas ações e prioridades em favor de um novo modelo de desenvolvimento capaz de recolocar a humanidade no planeta e o planeta na humanidade.
Em dezembro de 2015 ocorreu outra iniciativa fundamental da ONU, a 21ª Conferência das Partes (COP-21) da Convenção das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), quando foi aprovado por consenso um novo acordo global de combate aos efeitos das mudanças climáticas. O acordo prevê reduzir as emissões de gases de efeito estufa em todas as regiões do planeta e foi consensuado pelos 195 Estados Partes. Ele prevê manter o aquecimento global abaixo dos 2ºC e destaca a importância de garantir esforços para que o aumento da temperatura na terra não ultrapasse 1,5°C acima dos níveis pré-industriais.
No contexto brasileiro, destaca-se a fundamental participação das cidades no cumprimento dos desafios propostos e acordados nos ODS e na COP-21. Exemplo disso é a meta de reduzir em 37%, até 2025, e em 43%, até 2030, a emissão de gases de efeito estufa no Brasil. Para alcançarmos tais resultados, é de extrema importância que os municípios protagonizem ações como reestruturar os sistemas de mobilidade urbana e priorizar o planejamento para reduzir o uso de combustível de base fóssil no transporte público, entre outras iniciativas.
Outro ponto que pode ser usado como referência é a meta que prevê até 2030 a eliminação do desmatamento ilegal no Brasil. Sem o monitoramento e a participação das prefeituras locais no monitoramento, fiscalização e controle, será muito difícil para o país combater esse crime ambiental. Mais um exemplo concreto das cidades como atores centrais no cumprimento das metas brasileiras para o combate ao aquecimento global.
O Programa Cidades Sustentáveis, com esta publicação, atualiza-se com as decisões pactuadas por quase 200 países, incorporando as metas e indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e da COP-21, principalmente aquelas que poderão ser implementadas em nível municipal e regional – justamente onde as prefeituras têm o protagonismo central dessa governança.
Uma das soluções que o Programa Cidades Sustentáveis (e em particular este Guia de Gestão Pública Sustentável – GPS) propõe é a promoção, a partir das prefeituras, de sinergias entre os avanços científico-tecnológico, sociocultural e institucional, que harmonizem os processos e impactos do desenvolvimento em nível local, tornando-o sustentável. Além disso, o objetivo é estimular sempre a participação dos cidadãos como forma de contribuir para a melhoria da qualidade de vida de cada região, aproveitando a troca de informações e experiências em níveis local e global.
Foi com essa finalidade, de melhorar a condição de vida dos municípios brasileiros em sintonia com as transformações globais, que a Rede Nossa São Paulo iniciou em 2007 esse movimento, logo ampliado com a Rede Social Brasileira por Cidades Justas, Democráticas e Sustentáveis, responsáveis pela promoção do Programa Cidades Sustentáveis em todo o País.
Com este Guia da Gestão Pública Sustentável (GPS), que contou também com a colaboração do Núcleo de Estudos do Futuro da PUC-SP, colocamos à disposição das prefeituras brasileiras um conjunto de conceitos, ferramentas, metas, indicadores e práticas exemplares de políticas públicas em diversas cidades do mundo para que a gestão pública municipal possa se aperfeiçoar e avançar em planejamentos inovadores e sintonizados com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas.
A GESTÃO DAS CIDADES NO MOMENTO ATUAL
A realidade das cidades: a urbanização progressiva
Mais da metade da humanidade vive hoje nas cidades – percentual que deverá chegar a 60% em 2030, de acordo com as estimativas. Na América Latina, o Brasil é o país mais urbanizado, resultado de um intenso processo de estruturação das cidades iniciado na década de 1950, que provocou a concentração de 85% de sua população nas áreas urbanas. As estimativas dão conta de que esse percentual possa chegar a mais de 90% até 2050.
O crescimento da população que vive nas cidades acarreta novos e complexos desafios para os gestores públicos locais, pressionando a infraestrutura e o consumo dos recursos naturais. Como forma de dar instrumentos aos municípios para enfrentarem essa situação, a Constituição Federal de 1988 instituiu um processo de descentralização das políticas públicas, proporcionando maior protagonismo aos municípios e à participação da sociedade como eixos centrais do período de redemocratização que se consolidava com a Carta Magna.
Com efeito, as prefeituras brasileiras passaram a ser protagonistas nos processos de decisão, ao mesmo tempo em que tiveram de enfrentar problemas relacionados à desigualdade social, à poluição, às dificuldades de mobilidade, ao excesso de resíduos, à falta de saneamento básico, habitações precárias, violência e mudanças climáticas Tais problemas demandaram a criação de um novo modelo de gestão pública, que incluísse planos estratégicos eficientes e equipes bem preparadas para desenvolvê-lo.
A gestão das cidades requer uma abordagem sistêmica
Para a elaboração de um planejamento urbano moderno, é necessária uma abordagem sistêmica pautada na sustentabilidade, que seja capaz de captar as interações existentes entre os diferentes campos que interagem no município: econômico, cultural, social, ecológico, tecnológico, tributário, demográfico etc. O plano deverá envolver os diversos órgãos municipais relacionados a esses temas e realizar uma análise integrada das informações.
O planejamento estratégico baseado em uma abordagem sistêmica e participativa deve considerar, assim, a execução dos projetos sob uma visão de curto, médio e longo prazos, a fim de assegurar a continuidade dos programas, especialmente das obras de infraestrutura, normalmente mais demoradas. Também deve estabelecer metas que possam ser monitoradas publicamente ao longo do tempo. Tais diretrizes devem estar contempladas no Plano Diretor e no Plano Plurianual, como veremos abaixo.
· O Plano Diretor
Exigido pela Constituição para municípios com mais de 20 mil habitantes, o Plano Diretor é o instrumento da política de desenvolvimento urbano. Seu principal objetivo é oferecer condições para o desenvolvimento local, ao possibilitar uma compreensão dos fatores políticos, econômicos e territoriais relativos ao município. Os princípios que norteiam o Plano Diretor estão contidos no Estatuto da Cidade, documento no qual o plano está definido como instrumento básico para orientação da política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do município (Estatuto da cidade, 2002).
· O Plano Plurianual Municipal (PPA)
Também determinado pela Constituição Federal, o Plano Plurianual especifica os gastos anuais da administração municipal que serão destinados a obras e projetos estabelecidos no plano de ação governamental ou no Plano Diretor. O PPA deve ser elaborado no primeiro ano de gestão do prefeito eleito, abrangendo o período de quatro anos da gestão municipal, com vigência a partir do segundo ano da administração, até o primeiro ano da gestão posterior.
O PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS
O Programa Cidades Sustentáveis nasceu por iniciativa da sociedade civil organizada, com o objetivo de contribuir para a sustentabilidade das cidades brasileiras, buscando melhorar a qualidade de vida e o bem-estar da população em geral.
A Carta-Compromisso
Em 2012, o Programa Cidades Sustentáveis lançou uma Carta-Compromisso, destinada aos partidos políticos, candidatos e prefeitos, com o intuito de ajudar os gestores públicos a melhorar a qualidade de vida de suas populações. Na prática, essa carta representa um compromisso por parte das prefeituras em trabalhar prioridades administrativas que levem em consideração as variáveis econômicas, sociais, ambientais e culturais, de acordo com o contexto local.
O Programa teve a adesão de prefeitos e prefeitas de 285 municípios brasileiros, contribuindo para o surgimento de observatórios de indicadores em 105 destes municípios, que puderam aprimorar seus planejamentos e introduzir políticas públicas inovadoras em suas gestões, trocando experiências e participando de uma rede de cidades comprometidas com o desenvolvimento sustentável.
Em 2016, a Carta-Compromisso do Programa Cidades Sustentáveis passa a incorporar os ODS-Agenda 2030 da ONU e, novamente, estará à disposição de partidos políticos e candidatos às prefeituras municipais para se somarem à esta mobilização global .
Os 12 eixos temáticos do Programa cidades sustentáveis
Como vimos, o Programa Cidades Sustentáveis tem como objetivo contribuir com as equipes responsáveis nas prefeituras para desenvolver seu Plano Diretor e estabelecer Metas Estratégicas. Para isso, propõe que esse processo seja baseado em diretrizes, indicadores e metas, organizadas em 12 eixos temáticos:
Governança
Bens Naturais Comuns
Equidade, Justiça Social e Cultura de Paz
Gestão Local para a Sustentabilidade
Planejamento e Desenho Urbano
Cultura para a Sustentabilidade
Educação para a Sustentabilidade e Qualidade de Vida
Economia Local, Dinâmica, Criativa e Sustentável
Consumo Responsável e Opções de Estilo de Vida
Melhor Mobilidade, Menos Tráfego
Ação Local para a Saúde
Do Local para o Global
Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas que correspondem ao âmbito municipal foram organizados nos 12 eixos acima, assim como os respectivos indicadores que auxiliam no diagnóstico e planejamento das gestões municipais.
O planejamento estratégico para o Programa Cidades Sustentáveis
Cidades bem-sucedidas na concepção e na execução do Plano Diretor e do Plano de Metas utilizaram os indicadores, o mapeamento dos projetos e os conhecimentos inovadores já existentes e verificaram se estavam alinhados à visão de futuro do município.
PERGUNTAS NORTEADORAS PARA INICIAR O PROCESSO
As perguntas relacionadas abaixo podem servir para focar as reflexões da equipe de planejamento como ponto de partida. Elas constituem um check-up da situação atual e, à luz de suas respostas, permitem a visualização do que será preciso realizar ao longo das gestões atual e futuras:
1 Como o Programa Cidades Sustentáveis pode ajudar a avaliar a situação geral do município, superar desafios e identificar caminhos que o levem na direção de um futuro desejado?
2 De que forma a divulgação do Programa Cidades Sustentáveis pode ajudar a mobilizar a administração do município e a sociedade em geral?
3 Haverá uma equipe responsável pela elaboração do diagnóstico inicial, do planejamento, da implementação e do monitoramento do programa?
4 A equipe de governo está alinhada aos compromissos assumidos e disposta a utilizar as ferramentas oferecidas pelo Programa Cidades Sustentáveis?
5 Que tipo de parcerias, apoios e convênios externos seriam necessários para desenvolver o programa?
O passo a passo do planejamento
Informação organizada – coleta, organização da informação sobre os indicadores e diagnóstico preliminar
O planejamento das metas necessita de dados referentes aos respectivos indicadores, os quais precisam ser coletados, organizados e analisados previamente. Após a organização dos dados, o passo seguinte é a descrição de um diagnóstico da cidade.
Mapeamento estratégico do município
O diagnóstico deve exprimir as perspectivas interna e externa que se têm do município. No âmbito interno, entender como a visão sobre o funcionamento do município isoladamente, considerando seus pontos fortes (quais os indicadores já atingiram as metas sugeridas ou estão próximos de atingir) e fracos (quais indicadores possuem valores distantes das metas sugeridas).
Externamente, deve-se visualizar o município inserido em sua região, seu estado e o País, levando em conta as oportunidades oferecidas e responsabilidades assumidas no âmbito dessas três esferas. Simultaneamente, é necessário projetar possíveis ônus que as dinâmicas nos contextos regional, estadual e federal possam trazer à cidade.
O mapeamento deverá ser feito para cada eixo do Programa Cidades Sustentáveis, considerando os indicadores propostos.
Exemplo:
Eixo Temático: Bens Naturais Comuns
Priorização dos indicadores
Feita a análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças, à luz de uma visão de futuro para a cidade, a equipe responsável terá condições de identificar quais indicadores são mais críticos e requerem maior esforço da gestão pública, de forma a pautarem o planejamento municipal. É fundamental que as prioridades elencadas sejam construídas de forma participativa e sejam projetadas no tempo de sua realização, de forma que tenham permanência nas políticas públicas para além de uma gestão, sejam monitoradas pela sociedade e consigam atingir as metas de melhoria daquela área específica.
A VISÃO DE FUTURO DAS CIDADES
Cada cidade precisa ter, como elemento agregador de toda a sociedade, uma visão do que pretende alcançar segundo sua vocação, que pode ser turística, cultural, histórica, natural, científica, industrial ou com diversas combinações. É importante agregar os atores sociais do território nesse planejamento de futuro para que a escolha de rumos tenha legitimidade e seja bem-sucedida ao longo dos anos.
Como conceber uma visão de futuro?
As diferentes concepções sobre as cidades do amanhã são cada vez mais importantes em todos os níveis Atualmente, buscam-se modelos de gestão para a sustentabilidade com características humanitárias e que equilibrem os fatores econômicos e ambientais .
Uma visão para o futuro do município deve ser resultado de uma construção da imaginação coletiva, descrita em termos claros, visando incentivar as ações e mostrar a direção a médio e longo prazos do Plano de Metas. Tal exercício imaginativo pode ser realizado por meio de metodologias apropriadas, reunindo equipes técnicas especializadas, sociedade civil e encontros entre moradores e representantes do Poder Público.
As visões de futuro devem partir de diagnósticos realistas, mas precisam ter projeções otimistas. O objetivo é engajar amplos segmentos em expectativas favoráveis ao planejamento local.
Como exemplos de tais visões estão:
• Ser uma cidade reconhecida nacionalmente pela melhor política de saúde;
• Estar entre os mais altos IDHs do Brasil (e da América Latina);
• Alcançar todos os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável até 2030 e, por tal feito, conquistar reconhecimento mundial;
· Ser referência latino-americana em mobilidade urbana sustentável;
• Ser um polo brasileiro de bem-estar e de qualidade de vida;
· Ser um destino reconhecido de turismo sustentável.
A ELABORAÇÃO DO PLANO DE METAS DO PROGRAMA
O Plano de Metas identifica o que é mais urgente, quais os recursos disponíveis e o que demanda período de tempo mais longo para ser realizado. A partir do diagnóstico, as ações necessárias para alcançar as metas devem ser analisadas sob os seguintes ângulos:
• Grau de importância (benefícios e compromissos);
• Viabilidade (custos e prazos);
• Nível de urgência (escolha de prioridades).
O entendimento do contexto e dos compromissos do município são essenciais na definição das metas e das ações para realizá-las.
Exemplo para o eixo Ação Local para a Saúde
A. Informação organizada
Indicador: proporção de leitos hospitalares públicos e privados disponíveis por mil habitantes do município
Referência de meta segundo a Organização Mundial da Saúde: mínimo de 2,5 leitos hospitalares para cada mil habitantes
B. Diagnóstico
O município conta com apenas 1 leito hospitalar para cada mil habitantes, portanto, abaixo do padrão indicado pela Organização Mundial da Saúde
C. Meta
Dotar o município do número de leitos hospitalares que atendam a população de forma adequada.
Prioridade: alta
D. Visão de futuro
Ser uma cidade reconhecida por ter uma política de saúde com nível de excelência segundo os padrões internacionais
Exemplos de Plano de Metas:
Belo Horizonte (MG)
https://bhmetaseresultados.pbh.gov.br/pagina-inicial
Rio de Janeiro (RJ)
http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/arquivos/programasdemetas/plano-d…
São Paulo (SP)
http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/arquivos/programasdemetas/plano-d…
Benefícios Do Plano De Metas
O Plano de Metas bem executado resulta em eficiência administrativa, com políticas públicas calçadas na realidade orçamentária, inserção dos moradores como atores no processo, orientação do servidor público no exercício de seu trabalho e continuidade nas políticas públicas, o que fortalece a Governança e a Democracia Participativa.
Guia GPS
A partir daqui, este material apresenta, em detalhes, cada um dos 12 eixos com embasamento teórico e conceitual sobre as mais diversas áreas da gestão e seu impacto no desenvolvimento sustentável, relaciona os ODS com os quais o eixo dialoga e contextualiza-os no âmbito da esfera municipal de governos, lista os indicadores relacionados e aponta referências bem-sucedidas, ou seja, políticas públicas municipais que já estão dando certo em cidades no Brasil e no mundo.
Fonte de informação para planejamento, gestão e tomada de decisões na administração pública, a publicação visa contribuir com a capacitação de gestores municipais para implementarem planos de metas que contemplem o desenvolvimento sustentável.
Fonte: Programa Cidades Sustentáveis;
http://www.cidadessustentaveis.org.br/gps